Bij de 100e verjaardag van de Communistische Partij wil China zijn rol als wereldmacht extra in de verf zetten. President Xi Jinping drukt een enorm pakket hervormingen door. Maar kloppen de gezwollen verhalen wel? Vier weken lang praat Knack met Chinakenners. In deze laatste aflevering: econoom BILL BIKALES over de armoede in het land.
Het was een kleine twee weken na Chinees nieuwjaar. Ijverige functionarissen kregen gouden medailles opgespeld, de president gaf een toespraak van meer dan een uur en het Volksdagblad publiceerde ‘s anderendaags een tweepagina-artikel waarin de naam van de leider maar liefst 139 keer voorkwam. Er was een wonder geschied: China telde geen enkele extreem arme man, vrouw of kind meer. Dit titanenwerk zou ‘in de geschiedenis worden opgenomen’ en was ‘algeheel toe te schrijven aan het leiderschap van de Chinese Communistische Partij’.
Bill Bikales, die tot aan de zomer de hoofdeconoom was van de VN-agentschappen in Peking, kon dat nieuws alleen maar toejuichen. Als ontwikkelingsdeskundige boog hij zich zijn hele carrière lang over armoedebestrijding. In China, maar evengoed in Mongolië, Oekraïne en de Filippijnen. Hij studeerde in de jaren zeventig Chinees aan Princeton Universiteit en bezocht Peking aan het einde van dat decennium voor het eerst.
Dat ‘s lands leiders in de voorbije decennia gigantische inspanningen leverden, betwijfelde Bikales niet. Maar de ‘totale uitroeiing van armoede’ waarvan Xi gewag maakte, leek hem sterk. Toen het Zwitserse ministerie van Ontwikkelingssamenwerking hem vroeg om de kwestie uit te zoeken, nam hij die opdracht dan ook graag aan. ‘De verhalen over armoedebestrijding in China zijn oppervlakkig’, zo schrijft hij in ‘Reflections on Poverty Reduction in China’, ‘er is te weinig onderzoek gebeurd’.
In gesprekken over de kwestie duiken altijd weer dezelfde twee tabellen op: een van de Wereldbank, die aangeeft dat het aantal Chinese burgers dat overleeft op 1,9 dollar per dag evolueerde van 90 procent in 1980 naar 0 in 2015, en een van de Chinese overheid. Die loopt van 2012 tot 2020, en is gebaseerd op de Chinese grens van extreme armoede: 2300 yuan (300 euro) per jaar. ‘Internationale experts zijn het erover eens’, meent Bikales, ‘dat dit bedrag aan de lage kant is. Er is een nieuwe armoedegrens nodig, evenredig met China’s huidig ontwikkelingsniveau’.
Voor Peking is armoedebestrijding niet alleen van concreet belang, daarmee voldoet het regime ook aan de traditionele invulling van de ‘goede staat’.
Bikales: ‘In de klassieke Chinese teksten wordt gesteld dat hongersnood geen natuurlijk fenomeen is, maar het gevolg van bestuurlijk falen. Dat betekende meteen ook een verlies van legitimiteit, waardoor de omverwerping van de dynastie gerechtvaardigd was. China heeft gedurende het grootste deel van zijn lange geschiedenis de meest geavanceerde administratie ter wereld gehad. Tot haar belangrijkste taken behoorde het garanderen van graanvoorraden, de herverdeling van voedsel van rijkere naar armere regio’s en de watercontrole in gebieden die gevoelig waren voor overstroming’.
Chinezen leefden desondanks altijd op de rand van de hongersnood
Bikales: ‘Dat gold natuurlijk voor veel pre-moderne samenlevingen. Wanneer er meer voedsel was – door stabiliteit, betere landbouwtechnieken of betere oogsten – werden de families groter, tot op een punt dat de productie die toename niet meer kon dragen. Vervolgens trad een schok op, die meestal uitmondde in politieke instabiliteit’.
Zelfs in 1926 schreef de Amerikaanse expert Walter H. Mallory nog een boek met als titel China: land of famines
Bikales: ‘Hij telde het aantal hongersnoden tussen 108 voor onze tijdrekening en 1911, en kwam uit bij 1828 gevallen, dat is bijna één per jaar. Hoeveel honger er in de eerste helft van de 20ste eeuw werd geleden, kan niet precies worden vastgesteld. Het land kreeg zowel af te rekenen met de Japanse invasie als met binnenlands conflict. Deskundigen geloven evenwel dat minstens de helft van de bevolking onvoldoende te eten had. Eén Chinese wetenschapper stelde dat er tussen 1912 en 1949 minstens 15,2 miljoen mensen verhongerden. In dat opzicht betekent Xi’s wonder wel iets’.
U vindt het evenwel vreemd dat Peking altijd gewag maakt van ‘800 miljoen mensen die sinds het begin van de hervormingen in 1979 uit de armoede zijn getild’.
Bikales: ‘Dat doet de vraag rijzen waarom ze na bijna dertig jaar maoïsme nog steeds zo arm waren, en of dat wel zo was. De onverbiddelijke conclusie luidt dat als China in 1978 in per capita termen het achtste armste land ter wereld was, dat aan Mao’s beleid te wijten was, met name aan de gruwelijke campagnes – de Grote Sprong Voorwaarts, de Culturele Revolutie, om er maar een paar te noemen, alsook aan het feit dat het ging om een totale collectivisering, waarbij elke vorm van materiële aanmoediging van werk ontbrak. De Grote Roerganger was het om volstrekt egalitarisme te doen, en om louter ideologische motivatie.
‘Bekijk je armoedebestrijding pas vanaf 1978, dan stel je die voor als een uniek gevolg van de Opendeurpolitiek, terwijl in de jaren daarvoor juist veel belangrijke maatregelen zijn genomen’.
Hoe bedoelt u?
Bikales: ‘Voor elke vorm van rurale ontwikkeling zijn landhervormingen cruciaal. Meteen na de communistische machtsovername van 1949 werden alle grootgrondbezitters in China onteigend. Jammer genoeg had vanaf eind jaren vijftig een hercollectivisering plaats, maar toen die eind jaren zeventig ongedaan werd gemaakt, was de rurale take off veel makkelijker. Bovendien waren gezondheid en onderwijs in China in ’78 veel beter dan in landen met een vergelijkbaar bnp zoals als Malawi, Bangladesh of Tsjaad. Ook de staatscapaciteit was veel groter, de Chinese Communistische Partij (CCP) was doorgedrongen tot in elk dorp. Datzelfde systeem zouden Mao’s opvolgers gebruiken om een radicaal andere koers te varen’.
U schrijft dat de armoede niet het het meest daalde onder Xi maar wel onder Deng Xiaoping (1978-1989), terwijl het hem bovenal om economische groei te doen was.
Bikales: ‘Na het gigantisch economisch falen onder Mao was er inderdaad veel laaghangend fruit. Tussen 1978 en 1985 stegen de rurale inkomens met gemiddeld 15 procent per jaar. Als je dit volgens de officiële armoedegrens bekijkt, dan is het aantal armen in deze periode gehalveerd, van 250 miljoen naar 125. Maar het is tegelijk in deze periode dat de gigantische welvaartskloof ontstaat. Door de ontmanteling van de productiebrigades op het platteland stortte ook het systeem van ruraal onderwijs en gezondheidszorg in’.
Sinds het aantreden van Xi in 2012 is armoedebestrijding een zaak van het beleid.
Bikales: ‘Over de mate waarin de gezinnen zelf zorgden voor grotere welvaart, bestaat nog steeds discussie, maar je kan niet ontkennen dat 100 miljoen Chinezen door staatsinterventie uit de misère werden ‘getild’.
Tegen 2012 had China volgens de nieuwe, hogere armoedegrens 98,99 miljoen armen. Dat waren mensen die slechts in geringe mate konden gebruik maken van groei- en marktkansen. Ze woonden in de uithoeken van het land en behoorden vaak tot de etnische minderheden. Xi stelde kort na zijn aantreden precieze targets. In 2014 werd een nationale armoedestudie uitgevoerd, waarbij maar liefst 800.000 functionarissen werden ingezet. Die oefening gebeurde in de twee daaropvolgende jaren nog eens: twee miljoen ambtenaren moesten de juistheid van de eerste cijfers testen. Er werd een lijst opgesteld van 128.000 dorpen in 592 districten, een kleine 30 miljoen gezinnen werden als ‘extreem arm’ geïdentificeerd. Daarbij werd niet alleen rekening gehouden met inkomen maar ook met onderwijs, gezondheidszorg en huisvesting. Elke familie kreeg een dossier, dat nauwgezet werd opgevolgd’.
Wat gebeurde daarmee?
Bikales: ‘In het 13de Vijfjarenplan (2016-2020), werden concrete objectieven vastgelegd, met een strikte aansprakelijkheid van lokale functionarissen, grootschalige media-aandacht en vermaningen van de centrale leiders. De campagne was erg zichtbaar, niets ontziend, top-down. Ze ging gepaard met een grootschalige mobilisatie van financiële en menselijke middelen. In 8 jaar tijd maakte de overheid 1600 miljard yuan vrij, Chinese bedrijven voegden daar nog 1000 miljard aan toe, en er kwamen voor honderden miljarden aan goedkope leningen’.
Het was een merkwaardige vorm van micromanagement
Bikales: ‘Alle betrokken functionarissen moesten persoonlijk een aantal gezinnen helpen en in de gaten houden. Tegen 2020 bleven er nog 5,51 miljoen armen over. Voor hen werd een budget van 146 miljard yuan vrijgemaakt. Je kan je de vraag stellen hoe kostenefficiënt dat is. Maar voor Xi was het ‘een oorlog’ die gewonnen moest worden en die ook als dusdanig moest worden gezien, ongeacht de prijs of het gebrek aan duurzaamheid van de methode’.
Toch bent u er niet van overtuigd dat de extreme armoede is uitgeroeid.
Bikales: ‘We beschikken niet over de gegevens die onafhankelijk onderzoek zouden toelaten. Ongeacht welke inspanningen werden geleverd, ze bewijzen niet dat er geen extreme armoede meer is. Het betreft immers geen statisch maar een dynamisch fenomeen: terwijl sommige burgers hun ellendige bestaan ontstijgen, zinken anderen erin weg. De Chinese overheid zegt een ‘terugkeer van armoede’ te zullen bestrijden, maar houdt zich strikt aan de eerder gedefinieerde groep. Het doel was dus niet af te rekenen met sociale kwetsbaarheid an sich maar ervoor te zorgen dat de initieel als extreem arm geïdentificeerde mensen dat nu niet meer zijn’.
Welke impact had covid-19?
Bikales: ‘Hoewel de economische groei van 2,3 procent veel lager was dan voorzien, werd niet nagegaan of dit nieuwe armoede veroorzaakte, laat staan dat die mensen enige bijstand kregen. Rurale migranten die hun job verloren, bleven onzichtbaar in de statistieken. Tijdens de lock-down werden officieel 2,38 miljoen werklozen vastgesteld, dat zijn er slechts 100.000 meer dan eind 2019. Uit een betrouwbare studie van Ernan Cui blijkt nochtans dat er toen 60 tot 100 miljoen mensen hun werk kwijtraakten’.
U hekelt ook het feit dat Peking ‘armen’ strikt definieert als inwoners van verpauperde regio’s.
Bikales: ‘Armoede wordt door China’s leiders gezien als een louter ruraal fenomeen, terwijl er ook in rijke streken mensen zijn die de eindjes niet aan elkaar kunnen knopen. Ondertussen woont ongeveer tweederden van de bevolking in steden, er is een permanent heen-en-weer tussen stad en platteland en de ijzeren rijstkom van weleer is afgebouwd. Er zijn veel meer korte termijncontracten en freelance werk. Daarom moet een systeem worden ontwikkeld dat ook stedelijke armoede onderkent. In dat opzicht is het idee van een Nationale Administratie voor Rurale Revitalisering – zoals die in februari werd opgericht, zorgwekkend. Beperkend en dogmatisch ook.
‘Dit alles maakt duidelijk dat armoede, zelfs extreme armoede, niet kan verdwijnen zolang er geen efficiënte manieren bestaan om armen te identificeren. Bovenal moet aandacht worden besteed aan de 360 miljoen rurale migranten’.
Wat zijn de uitdagingen voor de toekomst?
Bikales: Ik vrees dat het IMF gelijk had toen het vorig jaar in een rapport stelde dat het Chinese sociaal vangnet ondanks recente aanpassingen ‘sterk onvoldoende’ is. Het probleem met de systemen die in de voorbije 20 jaar zijn ontwikkeld, is dat ze gefragmenteerd zijn, gebaseerd op ruraal versus stedelijk. Ze kijken naar mensen met een bepaalde job of in deze of gene woonplaats. De bevolking is erg mobiel maar de hulpstelsels zijn niet overdraagbaar – vertrek je naar de stad, dan ben je alle bijstand kwijt. Er moet een universele aanpak van armoede komen en een goed gefinancierd en kundig geleid systeem van sociale bescherming. Vooral belangrijk is dat net-niet-behoeftigen worden behoed voor een duik in de armoede door ziekte, de dood van een verwant, jobverlies, een maatschappelijke gezondheidscrisis of een lock-down. Dat vereist een heel andere aanpak. En vooral véél meer fondsen – en dus andere politieke keuzes’.
In 2020 woonde 63,89 pct van alle Chinezen in een stad, terwijl slechts 45,4 pct heen stedelijke status of hukou heeft. Met andere woorden: 265 miljoen van die ‘feitelijke stedelingen’ kan in de stad geen gebruik maken van openbare dienstverlening inzake onderwijs, gezondheidszorg of sociale bijstand. U pleit voor de afschaffing van de hukou – die eind jaren vijftig door Mao werd ingevoerd om de rurale bevolking op haar plaats te houden.
Bikales: ‘De ook op Chinese identiteitskaarten afgedrukte hukou is een erfenis van de planeconomie, van een systeem dus, dat niet meer bestaat. Het is fundamenteel onrechtvaardig om aan stedelingen andere, en vooral méér rechten te geven dan aan plattelandsmensen. Het gevolg is dat een of twee rurale familieleden het hele jaar in moeilijke omstandigheden werken in de stad en ondertussen de uit noodzaak in het dorp achtergebleven verwanten onderhouden. Dat is slecht voor de ontwikkeling van de hele familie’.
De afschaffing van het hukou-systeem zal evenwel betekenen dat stedelijke overheden veel meer geld moeten spenderen omdat de nu onzichtbare bevolking plots zal worden meegerekend in de dienstverlening.’
Ook Nobelprijswinnaar Liu Xiaobo pleitte voor de afschaffing van de hukou in zijn Charter 08. Hij verdween naar de gevangenis. Hoe reageerden de autoriteiten op uw suggesties?
Bikales: ‘Ik weet zeker dat ze veel gelezen werden, maar er kwam volstrekt geen reactie. Sommige experts denken dat er momenteel aan de hukou wordt gesleuteld, dat zie ik voorlopig alvast niet gebeuren’.
Volgens u is ook een fiscale hervorming dringend nodig.
Bikales: ‘Dat zal op groot verzet stuiten van de stedelingen, de staatsbedrijven en de bevolking van het rijkere oosten van het land. De Chinese staat rekent voor zijn inkomsten vooral op BTW, dat is goed voor 65 pct van het totaal, personenbelasting maakt slechts 5 procent uit. Aangezien de basis zo gering is, moeten moeilijke keuzes gemaakt worden: gaat het geld naar prestigeprojecten, de IT-industrie of naar het platteland? Zal de steun van banken nog steeds prioritair naar de staatsbedrijven vloeien, in plaats van naar de kmo’s? Die mastodonten zijn een heel machtige groep en de creatie van een rechtvaardige concurrentiesituatie tussen hen en de privébedrijven laat nog steeds op zich wachten’.
Tijdens het overleg met de VS in Anchorage in maart van dit jaar zei gewezen minister van Buitenlandse Zaken Yang Jiechi dat China’s verwezenlijkingen een model zijn voor de rest van de wereld én voor de VS. Klopt dat?
Bikales: ‘De belangrijkste twee maatregelen waren dat boeren vanaf ’78 mochten kweken wat ze wilden om de oogst vervolgens te verkopen tegen de beste prijs, en dat ze in de stad mochten gaan werken. In de meeste landen worden dergelijke zaken niet door de overheid gecontroleerd, ze kunnen daar dus weinig mee.
De recente aandacht voor rurale ontwikkeling is zeker een les: nieuwe teelmethodes en technologieën, vaak groener en veerkrachtiger. Maar er werd véél meer geïnvesteerd in de kustgebieden en de steden dan in het platteland, zeker als het gaat over onderwijs en gezondheidszorg. De extreme rurale armoede is sterk afgenomen, maar de ontwikkelingskloof tussen stad en platteland en tussen de regio’s onderling blijft gigantisch. Als China daar niets aan doet en een zo grote, achtergestelde plattelandsbevolking houdt, dan vallen er niet veel lessen te leren’.
Bill Bikales, Reflections on Poverty Reduction in China, https://www.eda.admin.ch/dam/countries/countries-content/china/en/20210608-Poverty-Reduction-China_EN.pdf